關于《中華人民共和國石油天然氣管道保護法(草案)》的說明
——2009年10月27日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上
國務院法制辦公室主任
曹康泰
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委托，現對《中華人民共和國石油天然氣管道保護法（草案）》作說明。管道運輸作為現代五大運輸方式之一，承擔著我國大部分原油和天然氣的運輸，對經濟發展、促進民生、社會安定和國防建設發揮重要的保障作用。隨著我國經濟發展對油氣資源需求的快速增長，我國干線管道的總長度迅速增加，國際原油管道陸續建成后，我國干線管道總長度將進一步增加，形成規模較大、跨國境和跨區域的輸油氣干線管網。黨和政府歷來高度重視管道保護工作。國務院于1989年發布實施了《石油天然氣管道保護條例》，并于2001年對該條例進行了修訂。現行條例對保護管道設施安全，維護國家能源安全和公共安全發揮了積極作用。但隨著我國經濟社會迅猛發展和城鄉建設不斷加快，管道保護的外部環境發生了很大變化，管道保護出現一些新的問題，迫切需要制定石油天然氣管道保護的專門法律。一是隨著城鄉建設的不斷加快，許多當年遠離城鄉居住區的管道已經被居民樓、學校、醫院、商店等建筑物包圍，甚至大量被非法占壓，經濟建設、城市發展與管道保護之間的矛盾更加尖銳、復雜，亟須建立管道建設與土地規劃、城鄉規劃等相協調的制度。二是管道安全運行的外部環境非常嚴峻，打孔盜油(氣)等違法犯罪行為仍然猖獗，管道特別是天然氣管道甚至成為國內外恐怖分子攻擊的重點目標，為了維護公共安全，有必要進一步強化管道運行中的保護措施，建立更加有效的管道保護制度。三是管道與鐵路、公路、河道等工程存在大量交叉，形成的相遇關系非常復雜，同時，管道在建設、巡護、檢測、搶修過程中，與管道沿線土地或者設施的所有權人或者使用權人發生大量的民事法律關系，按照立法法的要求，這些民事法律關系需要通過制定法律切實予以規范。四是隨著國際原油管道的陸續建成，管道在國民經濟發展、促進民生方面的作用將日益顯著，而我國管道保護缺乏專門的法律規范，與我國能源大國的地位不相適應。因此，為了進一步保護石油天然氣管道，保障石油天然氣輸送安全和公共安全，維護國家能源安全，確有必要制定《石油天然氣管道保護法》。一是為了發揮國務院能源主管部門對石油天然氣的行業管理職能，承擔起主管全國石油天然氣管道的工作，草案規定：國務院能源主管部門依照本法的規定主管全國管道保護工作，負責組織編制并實施全國管道發展規劃，統籌協調全國管道發展規劃與其他專項規劃的銜接，協調跨省、自治區、直轄市管道的規劃、建設和運行涉及管道保護的重大問題，指導各省、自治區、直轄市人民政府及其有關部門的管道保護工作。同時，草案相應規定了省、自治區、直轄市人民政府能源主管部門在管道保護中的職責。二是為了充分發揮管道經過地區的地方人民政府對管道保護的職能，草案規定：縣級以上地方人民政府應當加強對本行政區域管道保護工作的領導，督促有關部門依法履行管道保護的職責，支持管道建設項目在本行政區域的實施，組織排除管道保護距離內的重大外部安全隱患。同時，考慮到設區的市級和縣級人民政府多數尚沒有專門的能源主管部門，為了把管道保護工作落到實處，草案沿用了現行的由市級、縣級人民政府指定的部門主管管道保護工作的有效做法，并具體規定了指定部門在管道保護工作中的具體職責。三是為了充分發揮公安、質量監督、安全生產監督管理等有關部門在管道保護中的職能，建立各部門各負其責的管道保護體制，草案規定：公安、質量監督、安全生產監督管理等有關部門依照有關法律、行政法規的規定，在各自職責范圍內負責管道保護的相關工作。四是為了落實管道企業作為安全生產第一責任人的責任，草案規定：管道企業要遵守有關規劃、建設、安全生產、質量監督、環境保護的法律、行政法規和國家技術規范的強制性要求，并依法接受有關部門的監督管理；建立健全本企業有關管道保護的技術標準和崗位操作規程，并組織實施；宣傳管道保護知識，組織進行管道巡護、維修和檢測；制定本企業管道事故應急預案，并報所在地縣級人民政府主管管道保護工作的部門備案，配備搶險救援人員和設備，并定期進行管道事故應急救援演練；同時履行其他管道保護的相關義務。一是為了從源頭上理順管道建設與城鄉建設之間的關系，避免因規劃不協調產生危害管道和公共安全的隱患，草案規定：國務院能源主管部門根據國民經濟和社會發展的需要組織編制全國管道發展規劃。管道企業應當根據全國管道發展規劃編制管道建設規劃，并報送擬建管道所在地縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門，由城鄉規劃主管部門將符合要求的管道建設規劃依法納入當地城鄉規劃。二是為了保障管道建設的順利進行，并保障管道在建設環節即符合管道保護的各項要求，草案規定：管道建設的選線應當符合管道保護和公共安全的要求，避開地震活動斷層和容易發生洪災、地質災害的區域，與建筑物、構筑物以及其他基礎設施保持符合本法及有關法律、行政法規和國家技術規范的強制性要求規定的保護距離；按照國家有關規定經批準、核準或者履行備案手續，并符合開工條件的管道項目的建設，任何單位和個人不得非法阻礙；管道企業按有關法律、行政法規和國務院規定，選擇具備相應資質的勘察、設計、施工、工程監理、檢驗檢測單位從事管道工程建設；管道建設涉及穿跨越各種基礎設施的，應當遵守本法及有關法律、行政法規和國家技術規范的強制性要求。三是為了保障管道建成后符合管道保護的要求，草案規定，管道建成后應當按照國家有關規定進行竣工驗收；竣工驗收，應當審查管道是否符合本法規定的管道保護的要求。管道經驗收合格，方可交付使用。管道竣工驗收合格的60日內，管道企業應當將竣工測量圖報所在地縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門備案。為了更加有效地保護管道及其運行安全，草案規定了以下四類保護措施：一是為了保障管道建成后的安全運行，及時、有效地防范和處理管道事故，草案規定：管道投入運行后，管道企業發現管道存在外部安全隱患的，應當及時排除；管道企業對運行的管道進行巡護、維修、檢測，有關單位、個人應當給予必要的便利；發生管道事故，管道企業應當立即啟動本企業管道事故應急預案，采取有效措施消除或者減輕事故危害，并依法及時向有關部門報告；對管道泄漏的石油和因搶修排放的石油，由管道企業回收、處理，任何單位和個人不得侵占、盜竊、哄搶。二是規定禁止各類直接危害管道的行為。草案規定：禁止擅自開啟、關閉管道閥門，采用移動、切割、打孔、砸撬、拆卸等手段破壞管道，移動、毀損、涂改管道標志，在上方架設電力線路、通信線路或者在儲氣庫構造區域范圍內進行工程挖掘、工程鉆探、采礦的行為。三是根據各類行為對管道的危害程度，以及發生管道事故可能對沿線地區公共安全造成的影響，草案分別規定了管道中心線兩側不同地域范圍內，禁止從事的危害管道的行為。根據管道安全保護的技術要求，分別規定了不同的保護距離。四是為了在保護管道的同時，盡可能減少對沿線地區正常經濟社會活動的影響，草案對保護距離內可能危害管道的行為沒有完全禁止，而是規定：涉及管道專用隧道的施工作業，經主管管道保護工作的部門批準方可實施；涉及管道的其他施工作業，由主管管道保護工作的部門組織施工單位與管道企業協商，協商不成的由主管管道保護工作的部門組織進行安全評審，并作出是否批準作業的決定。實踐中管道建設工程與其他各種建設工程存在大量交叉，相遇關系十分復雜。為了減少管道建設中的工程爭議，節約建設成本，保障管道建設、運行中的安全，草案從以下三個方面對相遇關系進行規范：一是明確了處理管道與其他建設工程相遇關系的原則，即：管道與其他建設工程相遇關系的處理，法律有明確規定的，依照有關規定執行；法律沒有規定的，建設工程雙方應當相互協商；后開工的建設工程服從先開工或者已建成的建設工程；同時開工的建設工程，后批準的建設工程服從先批準的建設工程；建設工程各方應當為對方提供必要的便利。二是新建、改建、擴建管道與其他已建工程相遇，需要其他已建工程改建、搬遷、增加防護設施的，或者管道通過正在建設的其他工程，需要其預留管道通道、預建管道通過設施的，管道企業應當承擔由此增加的費用。同時，按照對等原則，其他新建、改建、擴建工程項目與管道相遇，需要管道改建、搬遷、增加防護設施，或者預留通道、預建相關設施的，其他工程建設單位應當承擔由此增加的費用。三是管道與其他建設工程相遇并同時施工的，雙方應當協商制定施工方案并簽訂安全防護協議，指派專門人員現場監督、指導對方施工。在工程相遇的區段，一方或者雙方按照設計規范或者標準要求對方采取特殊防護措施的，提出要求的一方應當承擔由此增加的費用。為了完善法律責任，加大對違法行為的處罰力度，保障法律的實施，草案對危害管道的不同違法行為規定了嚴格的法律責任。對于嚴重危害管道的行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；對管道保護距離內違法修建的建筑物、構筑物或者其他設施限期拆除或者清除，逾期未拆除或者清除的，由縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門組織拆除或者清除；并區分違法行為對管道的危害程度，對違法行為主體規定了相應的罰款數額。對于本法實施前在管道保護距離內已建成的人口密集的場所和易燃易爆物品的生產經營儲存場所，由所在地人民政府根據當地的實際情況，有計劃、分步驟地進行搬遷、清理或者采取必要的防護措施。需要已建成的管道改建、搬遷、加固的，應當與管道企業協商確定補償方案。為了進一步加強管道保護工作，法制辦從2005年開始著手草案的研究起草工作。在起草過程中，總結現行《石油天然氣管道保護條例》的實施情況，認真調查研究我國管道保護中存在的問題，借鑒國外管道保護相關立法經驗，在此基礎上，起草了《中華人民共和國石油天然氣管道保護法(征求意見稿)》，并多次征求有關部門和單位以及省、自治區、直轄市政府的意見，還多次召開協調會、座談會、專家論證會。國家能源局成立后，又會同能源局對征求意見稿進行反復研究修改，形成了《中華人民共和國石油天然氣管道保護法(草案)》。草案已經國務院第78次常務會議討論通過。《中華人民共和國石油天然氣管道保護法(草案)》和以上說明是否妥當，請審議。
