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破解安全生產綜合監管職責之惑!

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關于安全生產監督管理局(以下簡稱“安監局”)的職責,許多人存在誤解,認為既然是綜合監管部門,不管什么事情,只要與安全沾邊,首先想到的就是找安監部門,“綜合監管是個筐,什么都能往里裝”,出了事故,自然安監部門也難逃干系。許多安監局工作人員在安全生產事故中被以玩忽職守罪追究刑事責任,久而久之,連安監局自己都覺得哪個行業出了事故,自己都有責任,筆者在辦理的多起玩忽職守罪案件中都發現了這一問題。明晰安監局的職責,不僅有利于其找準工作定位、正常開展安全監管工作,更有利于在發生安全事故后避免錯誤的責任追究。

我國《安全生產法》規定:國務院和縣級以上安全生產監督管理部門對轄區內的安全生產工作實施綜合監督管理,國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門在各自的職責范圍內對行政區域內有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理。

由此可見,我國安全生產監管工作分綜合監管行業監管專項監管三層,相應地,國務院安全生產監督管理部門和縣級以上各級人民政府安全生產監督管理部門成為安全生產綜合監督管理部門;國務院有關部門和縣級人上地方各級人民政府有關部門分別成為安全生產行業監管部門和專項監管部門。

對于行業監管部門來說,要對有關行業領域的安全生產工作實施監督管理比如住房和城鄉建設部門負責建筑行業的安全監管、林業部門負責林業安全生產監管。專項監管部門則要按照專項安全生產法規,對涉及專項領域的企業、事業單位實施監管。如質檢部門負責特種設備安全監管。

綜合監管部門是層次較高、宏觀的安全生產管理部門。根據《國務院安全生產委員會成員單位安全生產工作職責分工》(安委【2015】5號)規定:安全監管總局具體承擔國家安全生產綜合監督管理責任,依法行使綜合監督管理職權,指導協調、監督檢查國務院有關部門和各省、自治區、直轄市人民政府安全生產工作,監督考核并通報安全生產控制指標執行情況,監督事故查處和責任追究落實情況。從安全監管總局綜合監管職責來看,綜合監管部門的工作對象不是生產經營單位,而是下級政府和同級政府部門(包括政府行業監管部門和專項監管部門)。監管的內容不是生產經營單位具體的安全生產狀況,而是政府及其部門履行安全生產監管職責的情況。做為專事安全生產管理部門,綜合監管部門與其他政府部門相比,具有明顯的專業優勢,另外,各政府部門在履行安全監管職責時,難免會發生矛盾、沖突,影響監管職責落地,這就需要綜合監管部門進行指導協調,綜合監管部門的工作重點在于指導協調、監督及檢查,而不是代替、包辦具體工作。

行業監管部門和專項監管部門來說,行政執法的主要目的是對生產經營單位進行監督。而對綜合監管部門來說,監督檢查的主要目的不僅僅是查處生產經營單位,更重要的是監督有關部門履行監管職責情況。

除綜合監管職責外,安監局還承擔著一定的行業監管職責。根據《國務院安全生產委員會成員單位安全生產工作職責分工》規定:安全監管總局承擔工礦商貿行業安全生產監督管理責任,按照分級、屬地原則,依法監督檢查工礦商貿生產經營單位貫徹執行安全生產法律法規情況及其安全生產條件和有關設備(包括海洋石油開采特種設備和非煤礦山井下特種設備,其他特種設備除外)、材料、勞動防護用品使用的安全生產管理工作,負責監督管理中央管理的工礦商貿企業安全生產工作。另外,安全監管總局還負責危險化學品安全監督管理綜合工作和煙花爆竹生產、經營的安全生產監督管理工作。

安監局履行行業監管職責時,監管對象是工礦商貿企業、事業單位,不再是政府部門,安監局要監督檢查工礦商貿企業、事業單位落實安全生產主體的情況,不能將該責任推給其他政府部門或者下級政府。某地一硝染企業因工人在污水處理池違章作業,導致發生死亡事故,后以玩忽職守罪追究鄉鎮安監員刑事責任,而按照國家有關規定,縣級以上地方各級安全生產監督管理部門對本行政區域內工貿企業有限空間作業安全實施監督管理。司法機關的錯誤就在于片面理解“屬地監管”,不清楚綜合監管部門還存在行業監管職責。

如果安監局在行業監管工作中嚴重不負責任,不履行或不認真履行監督檢查職責,致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的,就會遭致玩忽職守罪的追究。職能的多重性、監管角色的轉換,要求安監局適時調整工作思路。