——對兩起煤礦事故查處的一些看法 長期違規生產，評估順利過關 2003年10月19日，某市一小煤礦非法越界開采發生重大透水事故，造成7人死亡；事故發生前的10月16日，該煤礦通過了某煤礦安全監察機構的安全評估，評估結論為B。無獨有偶，12月11日，該市又一小煤礦非法越界進入已關閉的毗鄰礦井采煤發生重大火災事故，造成9人死亡、2人受傷；事故發生前的11月25日，這家小煤礦也通過了某煤礦安全監察機構的安全評估，評估結論也是B。這兩起煤礦重大事故發生后，某煤礦安全監察機構的辦事處分別派出9人，并組織某市有關部門的數人組成事故調查組，對事故進行調查，提交了事故調查報告。 煤礦透水事故調查報告稱：“某縣安監局9月26日檢查發現該礦正在（后來發生事故的煤層非法超層越界）掘進，但沒有做出責令停止作業的處理決定”，事故的間接原因“煤礦企業業主法制意識淡薄，置國家法律政令于不顧，利令智昏，長期組織違規生產、非法越界開采。礦井防治水工作不落實。忽視井下探放水，對透水預兆未引起重視。礦井技術管理薄弱。職工的安全教育培訓工作流于形式，未按規定對礦井職工進行培訓，職工安全素質低。某縣煤炭管理部門，對煤礦安全檢查不到位，安全監管不力。” 煤礦火災事故調查報告稱：事故間接原因主要有“煤礦業主受利益驅使，長期對資源進行非法開采。監管上的漏洞致使非法開采行為長期得不到制止。該礦在盜采資源過程中，未采取基本的安全保障措施，安全投入嚴重不足，安全管理十分混亂。該礦自然發火頻繁。未建立安全生產管理機構，沒有設置負責安全、生產、調度等管理工作的部門，井下工作僅由幾名負責人直接安排，隨意性大，安全管理極為混亂。煤礦主要負責人缺乏專業技術知識，技術管理混亂。職工安全教育、培訓工作弄虛作假，特種作業人員無證上崗，職工安全素質低，安全意識差。地方人民政府及其負責煤礦安全管理的部門沒有認真履行安全管理職責。” 事故原因列出，評估責任卻無 兩份事故調查報告都提出了對事故礦的業主、礦長追究刑事責任，對地方政府有關領導和部門負責人追究行政責任，進行嚴肅處理的意見。發生事故的兩家小煤礦都沒有自己的技術人員，兩家小煤礦的技術負責人是煤礦業主外聘的某煤礦安全監察機構所屬培訓機構和某國有大煤礦的工作人員。事故調查報告對兩家煤礦的技術負責人提出的處理意見都是解聘并數千元經濟處罰。透水事故調查報告沒有提及煤礦通過某煤礦安全監察機構的安全評估，其評估等級為B的安全評估事實和評估結論；火災事故調查報告也沒有提及煤礦通過某煤礦安全監察機構的安全評估，其評估等級為B的安全評估事實和評估結論。 拿到事故調查報告后，某煤礦安全監察機構的辦事處按照兩份事故調查報告的意見，很快作出了處理決定，要求地方人民政府迅速落實對有關領導和部門負責的責任追究，事故處理結案了。 這兩起煤礦重大事故的處理在當地引起了很大爭議：一是某煤礦安全監察機構的辦事處派出9人參加事故調查組，而其他有關部門在事故調查組卻只有數人，其目的何在？二是對煤礦安全擁有全部監察職權的煤礦安全監察機構及其辦事處無人對煤礦事故負責，在煤礦安全方面無職無權的地方人民政府安全生產監督管理部門卻因煤礦事故被追究行政責任。三是地方人民政府應當如何管理才能搞好煤礦安全生產工作？四是煤礦技術負責人對煤礦安全生產負什么責任，事故處理時應當如何處理技術負責人？ 專業評估過關，焉能責令停產 《煤礦安全監察條例》（以下簡稱《條例》）規定“國家對煤礦安全實行監察制度。國務院決定設立的煤礦安全監察機構按照國務院規定的職責，依照本條例的規定對煤礦實施安全監察”。《條例》對煤礦安全監察機構的職責和煤礦安全監察的內容，以及對煤礦的罰則，作出了詳細的規定。《條例》的規定明白無誤地表明，煤礦安全監察機構擁有對煤礦安全的全部監察職權。 縣級以上地方各級人民政府按照《安全生產法》的規定“加強對安全生產工作的領導，支持督促各有關部門依法履行安全生產監督管理職責”，在煤礦安全生產方面的職責主要是《條例》規定的“支持和協助煤礦安全監察機構依法對煤礦實施安全監察”。縣級以上地方各級人民政府負責安全生產監督管理的部門按照《安全生產法》的規定“對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理”。據此，在煤礦安全生產方面，地方各級人民政府安監部門的職責主要是“支持和協助煤礦安全監察機構對煤礦實施安全監察”，并對煤礦安全監察機構的煤礦安全監察工作實施安全生產綜合監督管理的監督、協調，沒有任何對煤礦安全實施監察的職責和權力。 按照中央政府的安排部署，本文中的市、區（縣）兩級政府組織開展了煤礦安全生產專項整治，以解決煤礦安全生產工作中的諸多深層次問題，加強煤礦安全工作。兩級政府的有關部門履行職責，責令未通過煤礦安全生產專項整治驗收的煤礦停產整頓，對煤礦安全監察機構的工作提供了大力支持和協助。本文提到的兩家發生重大事故的煤礦，都沒有通過兩級政府組織的煤礦安全整治驗收，應當停產整頓。但兩家煤礦都通過了煤礦安全監察機構的安全評估，是基本安全的礦井。在專業的煤礦安全監察機構已經得出礦井安全評估等級為B的情況下，地方政府有關部門要求煤礦停產整頓的指令顯得蒼白無力。在一定程度上造成了兩家煤礦不顧地方政府有關部門的指令，擅自組織生產，最終導致事故的發生。 機構層級交叉，部門職責模糊 而兩起煤礦事故處理中，由煤礦安全監察機構組織的事故調查組以當地安全生產監督管理部門沒有認真履行對煤礦安全生產的監督管理職責為由，對安全生產監督管理部門的負責人給予了行政警告或記過的處分。出現了既是支持、協助者同時又是監督、協調者的地方人民政府安全生產監督管理部門被受支持、協助和監督、協調的煤礦安全監察機構追究行政責任的奇怪現象。 擁有對煤礦安全監察的全部職責和權力的煤礦安全監察機構沒有任何人因煤礦重大事故受到責任追究，應當理解為煤礦安全監察機構認真履行了對煤礦安全生產的監察職責。但是，兩起煤礦重大事故發生了，而且都是在煤礦安全監察機構通過對其安全評估后不久發生的事故。從事故調查報告對事故原因的分析可以看出，兩家煤礦在煤礦安全監察機構的安全評估中無論如何也不能得到評估等級為“B”的結論。對這兩家煤礦進行安全評估的煤礦安全監察人員是否應當對其失職承擔責任呢？在事故處理中，我們卻沒有見到對煤礦安全監察機構是否有責任的只言片語，也沒有追究煤礦安全監察機構任何人的責任。沒有任何煤礦安全監察職責和權力的地方人民政府安全生產監督管理部門卻因“沒有認真履行對煤礦安全生產的監督管理職責”而受到責任追究。于是，另一個奇怪現象出現了。 如此只對沒有煤礦安全監察職權的“沒有認真履行對煤礦安全生產的監督管理職責”的安監部門負責人進行責任追究，卻不追究煤礦安全監察機構在煤礦安全評估中失職的人員和應對煤礦實施安全監察職責的人員的責任，是不公正的責任追究。而且，按照我國的行政管理體制，在煤礦事故處理中，即使煤礦安全監察機構是國家垂直管理而安全生產監督管理部門實行分級管理，被監督、協調的部門對監督、協調的部門進行處理也是不妥的。地方政府及其有關部門按照《條例》的要求加強煤礦安全管理，支持、協助煤礦安全監察機構的工作，卻因煤礦事故受到責任追究；有職有權的煤礦安全監察機構疏于對小煤礦的安全監察卻無任何責任，把地方政府特別是其安監部門推上了兩難境地。面對煤礦事故處理中的這一兩難處境，個別地方政府做出了采取種種措施關閉所有小煤礦的極端作法。人們不禁要問，承擔著對煤礦安全監察機構在本行政區域內的煤礦安全監察工作進行監督、協調的實施安全生產綜合監督管理職能的地方人民政府安監部門，因煤礦安全生產被煤礦安全監察機構處理，誰來監督煤礦安全監察機構的工作？ 技術資料造假，評估以虛斷實 在煤礦安全生產責任制體系中，煤礦技術負責人負責具體領導煤礦的安全技術工作，對煤礦的安全生產負技術領導責任。包括組織制定煤礦安全技術規程并貫徹執行；煤礦掘進時的安全設計審查和開采前的驗收；協助礦長組織安全檢查，對檢查中發現的重大隱患，負責制定整改計劃，組織有關部門實施；對從業人員進行經常性的安全技術教育；在煤礦技術圖紙上正確反映煤礦生產作業情況等。 國家煤礦安全監察局確定煤礦安全評估內容包括安全生產責任制、規章制度、安全投入、安全管理機構和人員配備、有關人員安全資質、工人安全教育培訓、儀器設備安全標志等煤礦安全生產保障和礦井“一通三防”、防治水、采煤安全、掘進安全、機電安全、運輸安全等煤礦生產系統兩個方面。對照國家煤礦安全評估內容和煤礦技術負責人的安全技術職責，可以說任何煤礦要想通過煤礦安全監察機構的安全程度評估，煤礦技術負責人至關重要。煤礦技術負責人組織編（繪）制的“一通三防”、防治水等煤礦生產系統的技術圖紙資料，是煤礦安全監察機構評估時的基礎資料，這些基礎資料如果沒有通過評審，煤礦安全監察機構不會對煤礦進行實地安全評估。 顯然，本文中的兩家煤礦技術負責人都在技術圖紙資料中隱瞞了煤礦非法超層越界開采事實，編造了虛假的煤礦生產系統安全技術資料、煤礦安全保障方面的規章制度和從業人員安全培訓資料，欺騙煤礦安全監察機構，使煤礦順利地通過了安全程度評估，拿到了對抗當地政府組織的煤礦安全生產專項整治、非法組織生產經營活動的通行證，以致釀成了兩起重大事故的慘劇。兩家煤礦的技術負責人都對事故發生負有重要的技術責任，在事故處理中卻只進行了解聘并幾千元罰款的處理，處理的情況也沒有告之兩位技術人員所在的單位，這與其造假獲得的收益之間存在巨大的差距，讓人十分費解。對煤礦技術負責人如此輕描淡寫的處理，實質上是對煤礦安全生產責任制的否定，將間接地鼓勵更多的人參與煤礦安全技術造假，欺瞞煤礦安全監察機構和當地有關部門，釀成更多的煤礦事故。