反壟斷執法典型案例分析——某燃氣公司濫用市場支配地位指定交易案
? ? ?本案中的燃氣公司，濫用獨家提供天然氣的市場壟斷地位，設定進入這一市場的特定條件，使得具備相應資質的企業無法自由、直接地進入市場，市場機制的作用不能很好地發揮，擾亂了正常的市場秩序。
文 | 朱益俊、宗思言，江蘇省工商局
案情介紹
某燃氣公司主營范圍：管道天然氣儲運、銷售；城市天然氣管網及配套設施建設；燃氣產品的技術開發、技術咨詢、技術服務及相關技術轉讓;城市天然氣項目投資；燃氣器具和化工產品的批發兼零售；燃氣輸氣設備、材料供應；天然氣用戶開戶、繳費、充值和報修業務以及相關業務的辦理和咨詢服務。
2005 年 3 月，該公司與所在地市建設局簽訂《城市管道燃氣特許經營協議》(以下簡稱《特許經營協議》)，約定特許其在該市城區范圍內獨家經營天然氣管道儲運銷售，天然氣利用、技術開發以及城市市政天然氣管網及配套設施建設運銷等相關業務。據此協議，該公司成為其所在城市天然氣服務的獨家供應方。
2015 年 2 月，江蘇省工商局接到該公司所在地的部分房地產開發企業舉報，反映該燃氣公司在新建 居民小區開發過程中，利用獨家供氣的市場地位，限定房地產開發企業所開發樓盤的天然氣管道安裝工程，必須由該燃氣公司承接安裝。 經查，舉報基本屬實，遂經國家工商總局批準授權后，于2015年6月正式立案調查。
主要違法事實
(一)該燃氣公司利用壟斷天然氣供應的市場支配地位，超出特許經營范圍，強制要求房地產企業的所有燃氣管道工程需由該燃氣公司承包建設由于該燃氣公司具有的地區獨家天然氣經營權，所有房地產企業開發項目需向其提出天然氣接入申請；房地產開發項目中涉及的燃氣工程，也需由該燃氣公司驗收，并出具合格證明后，方能申請房地產銷售許可證。為此，該公司所在地區所有房地產企業必須與其簽訂《燃氣管道報裝合同》，約定房地產企業將所開發項目的燃氣管道工程交由該燃氣公司施工，并向該燃氣公司繳納每戶2500元的報裝費。
(二)該燃氣公司濫用其市場支配地位，轉包燃氣管道施工工程，并無正當理由，指定施工企業購買使用指定材料在依據《燃氣管道報裝合同》取得施工業務后，該燃氣公司將業務分包給五家燃氣施工企業，分別承擔管道安裝施工業務，以及油漆、密封材料等輔助材料的采購等業務。燃氣工程涉及管材、管件、閥門、燃氣表、調壓箱等主要材料均由該燃氣公司指定提供，其費用統一納入報裝費用打包計算，房地產開發企業無權采購，無權選擇。
經查明，2012-2014年，該燃氣公司利用其擁有的地區獨家經營地位，在所在區域內分別收取燃氣管道接入報裝費為4188.21萬元、5888.04萬元和7414.34萬元。2014年，其公司總銷售額為5.01億元。
爭議焦點
(一)關于特許經營權的范圍
該燃氣公司認為，依據其與所在地區建設局簽訂的《城市管道燃氣特許經營協議》，該公司就獲得了該區域內天然氣及相關業務的特許經營資格；該地區房地產開發項目內的天然氣管道安裝工程，也理應包括在特許經營范圍內。
該燃氣公司的省、市兩級行業主管部門也認為，特許經營范圍包含房地產開發項目的天然氣管道安裝工程是行業慣例，并向辦案機關出具正式公文證明。
辦案機關認為，依據《特許經營協議》，所在地市建設局授予該燃氣公司的特許經營權，是指在特許經營期限內，獨家在特許經營區域內運營維護市政管道燃氣設施、以管道輸送形式向用戶供應燃氣，提供相關管道燃氣設施的搶修搶險業務等并收取費用的權利。協議中也明確規定，市政管道燃氣設施是指市政規劃紅線內所有燃氣管道設施，而庭院管道燃氣設施是指市政規劃紅線外所有燃氣管道設施。也就是說，以市政規劃紅線為界，城市燃氣管道設施分為市政規劃紅線內的燃氣管道設施和市政規劃紅線外的燃氣管道設施。該燃氣公司依據《特許經營協議》，僅僅取得市政規劃紅線內的燃氣管道特許經營權，而房地產開發項目的庭院管道燃氣設施是屬于市政規劃外的設施。因此，該燃氣公司并未取得房地產開發項目中庭院管道燃氣設施的特許經營權。但是，該公司憑借天然氣供應的市場支配地位，通過要求房地產企業與其簽訂《燃氣管道報裝合同》等方式，介入該項業務，違反了公平競爭原則，嚴重擾亂了市場秩序，符合《反壟斷法》第十七條中規定的濫用市場支配地位的行為。
辦案機關的觀點得到了專家們和省人大法工委的認同。
(二)關于“上一年度銷售額”的認定
《反壟斷法》第四十七條規定:“經營者違反本法規定，濫用市場支配地位的，由反壟斷執法機構責令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款。”因此，如何理解“上一年度銷售額”也成為本案的爭議焦點。
該燃氣公司認為“上一年度的銷售額”是指實施違法行為所產生的對應金額，即 2014 年度公司在其所在區域的銷售額 7414.34 萬元，而不是該公司當年度整體銷售額5.01億元。
辦案機關認為，根據《反壟斷法》第四十七條規定，“上一年度銷售額”應當為違法當事人該年度的整體銷售額。理由如下：
一是該法條明確提出了“停止違法行為，沒收違法所得”，但并沒有賦予“上一年度的 銷售額”以任何限制條件，那么，對法條“上一年度銷售額”進行任意的人為解釋，就是違背了法條本意。
二是壟斷行為的實施主體一般都是本行業中的大企業或具有壟斷地位的重點企業，其違法行為持續時間長、范圍廣，且影響遠。例如本案中的燃氣公司，其自 2005年起就開始實施違法行為，一直持續到 2015 年，跨度有十年之久，如果任由其人為解釋法條，降低違法成本，則根本違背了懲處違法者、保護市場公平 競爭的立法本意。
最后，辦案機關認定該公司上一年度銷售額為5.01億元。 最終做出的行政處罰是：責令該公司停止違法行為，并處以上一年度銷售額5%的罰款，共計2505萬元。
案件評析
黨的十九大報告要求，要“加快完善社會主義市場經濟體制”，“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵，要素自由流動，價格反應靈活，競爭公平有序，企業優 勝劣汰”，要“清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法”“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”。根據水、石油、天然氣、電力、交通、電信等不同行業特點應實行網運分開，使公共資源市場化配置，讓市場在資源配置中起決定性作用。
本案中，房地產企業開發的新建住宅小區內的燃氣管道施工工程領域，以及與之相適應的施工材料市場，都是一個自由、充分競爭的市場。只要具備符合國家規定條件的企業都可以自由平等地參與競爭，達到這一市場資源的最佳配置。但本案中的燃氣公司，濫用獨家提供天然氣的市場壟斷地位，設定進入這一市場的特定條件，使得具備相應資質的企業無法自由、直接地進入市場，市場機制的作用不能很好地發揮，擾亂了正常的市場秩序。
今后一段時間，競爭執法部門應將妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法作為主要執法重點，防止市場壟斷，確保我國社會主義市場經濟體制盡快完善。
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